Управление природопользованием и охраной природы. 20 лет спустя.

Управление природопользованием и охраной природы. 20 лет спустя.

За время после последней публикации итоговой статьи по результатам экспедиции по реке Дон в 2015 году (http://rivers-russia.ru/2016/03 ) прошло восемь месяцев. Экспедиция 2016 года по реке Ока у меня сорвалась из-за отсутствия денег на большое количество участников, а проходить маршрут снова одному посчитал не правильным решением. Занялся изучением  системы управления природопользованием и охраной природы на сегодняшний день.

Так, что же  и как изменилась за 20 лет? Ситуация безрадостная. Предполагаю, что, как и в прошлый раз, найдётся немало желающих осудить меня за то, что я напишу. Напомню им одно изречение: «Если бы геометрические аксиомы затрагивали интересы людей, то их опровергали бы».

 20 лет назад.

А что же было по моим исследованиям в 1996 году? Приведу в сокращении основные положения той публикации. (http://zmdosie.ru/pdfs/ZM_1996_07.pdf ;  http://zmdosie.ru/pdfs/ZM_1996_08.pdf )

Организация управления рациональным природопользованием и охраной природы на муниципальном уровне.

1.Состояние дел по организации управления рациональным природопользованием и охраной природы в России.

Корни нынешних проблем ведут в 30-е годы нашего столетия. "Цели экономической политики в 30-е годы состояли в том, чтобы "любой це­ной" способствовать максимальным темпам роста тяжелой и оборонной промышленности, при жесткой ограниченности капиталовложений и квали­фицированных кадров, за счет ресурсоемкого типа расширенного воспро­изводства"(1,стр. 141).

И хотя принимались хорошие постановления и законы, экологичес­кие проблемы нарастали особенно в эпоху, так называемого, мирного со­ревнования двух сверхдержав.

Вспомним события. В 1960 году принимаются меры по усилению ох­раны водных ресурсов СССР. Постановлением Совмина СССР на центральные органы управления возлагается ответственность за плановое использо­вание и охрану вод. Контроль возлагается на Комиссию советского конт­роля при Совмине. Местным органам указывают на недопустимость невы­полнения решения и необходимость организации при местных Советах об­щественных комиссий для контроля выполнения мероприятий.

В 1971 году Указом Президиума Верховного Совета СССР районные и городские Советы народных депутатов трудящихся наделены дополнитель­ными правами и обязанностями. Они теперь в дополнение к принятым в 1968г. "Основам земельного законодательства..." и в 1970г. "Основам водного законодательства..." "осуществляют контроль за рациональным использованием минерально-сырьевых, лесных, водных, энергетических ре­сурсов;...осуществляют государственный контроль за использованием всех земель;....осуществляют государственный контроль за использова­нием и охраной вод;...контролируют мероприятия по разведению ...и правильному использованию лесов;... осуществляют государственный контроль за соблюдением правил охраны атмосферного воздуха, вод, почв и природной среды" (2, стр. 194).

Но управление шло через министерства, органы по контролю над разными сферами природной среды были по существу ведомствами или представителями ведомств. Вспомним знаменитый Минводхоз, который сам строил водохозяйственные объекты, учитывал и контролировал использо­вание водных ресурсов и т.д. Всем известно, к каким проблемам это привело, например, в Средней Азии. Примерно такая же ситуация была в сельском, лесном, рыбном хозяйстве.

В 1972г. принимаются постановления ЦК КПСС и Совмина "Об усиле­нии охраны природы и улучшении использования природных ресурсов", а в 1978г. "О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улуч­шения использования природных ресурсов", в которых по сути дела на министерства-природопользователи возложены обязанности организации рационального природопользования и охрану природы.

Все это проходило на фоне и под действием мировых процессов. Вспомним знаменитое заявление "Римского клуба" и Всемирную конференцию по охране окружающей среды в Стокгольме

Очередным этапом в развитии природоохранного дела должны были быть решения XXYII съезда КПСС в 1986-м году. Местные органы власти должны взять ответственность за все сферы жизни, в т.ч. и за охрану природы. Во исполнение решений съезда издано специальное постановле­ние. Исполкомы местных советов должны взаимодействовать с единой государственной эколого-ресурсной службой. Кульминацией этого процесса явилось изданное в 1988году Постановления ЦК КПСС и Совмина "О коренной перестройке дела охраны природы в стране" и соз­дание Госкомприроды СССР. По крайней мере, государство провозглашало новые подходы.

Но это были только подходы. "Создание Госкомприроды породило большие надежды, но при сохранении ведомственного управления может ли оно выправить критическое положение?...За многие десятилетия в стра­не создан гигантский государственный механизм уничтожения приро­ды,...В основе этого разрушения лежит не вековой экологический опыт народа, а ведомственные интересы. Он строится на экстенсивной ресурсо­емкой и много отходной технологии производства, которое работает само на себя"(3, стр. 5).

Вновь созданный Комитет призван комплексно уп­равлять природоохранной деятельностью; осуществлять госконтроль за использованием и охраной земель, вод, атмосферного воздуха, раститель­ного и животного мира; утверждение экологических нормативов, правил и стандартов природопользования; государственную экологическую экспер­тизу; выдачу разрешений на захоронение отходов, выбросы вредных ве­ществ и многие другие важные функции.

Таким образом "...комитет от имени государства и общества обя­зан заботиться об охране природы, рациональном использовании естест­венных богатств, пресекать злоупотребления..., сделан крупный шаг по изъятию у ведомств-производителей явно противопоказанных им функций по охране природы" (3,стр. 128).

Но практика показала, что с изданием Постановления и созданием Госкомприроды проблемы решены не были. Опять создана вертикально-подчинённая структура от городов и районов до центра. Таким образом местные органы власти "должны взять ответс­твенность .... за охрану природы..., но взаимодействовать с единой государственной эколого-ресурсной службой", то есть ор­ганы с помощью которых можно реализовать ответственность остались в руках центра.

По сути дела побежденная созданием Госкомприроды административ­но-хозяйственная система сделала все, чтобы не допустить предоставле­ния больших полномочий местным органам власти, а тем более не стала ничего делать, чтобы создавать природоохранную инфраструктуру местных органов власти. Созданием мощного на бумаге центрального ведомства можно легче заволокитить реальную работу на местах, держать все под контролем через надежные партийные кадры.

Бурный рост политических и социально экономических событий в 90-е годы не принесли ничего хорошего природоохранной работе. Бывшая Госкомприрода находится в постоянной реорганизации, что делает невоз­можным эффективную работу.

Создание в 1993-м году единой Минэкологии куда вошли все приро­доохранные и природоресурсные министерства на правах Комитетов, за исключением Роскомзема, провалилось.

По другому эта мера и не могла закончиться так-как не было хо­рошо проработанной политики и идеологии, а так-же хорошо разработан­ной структуры и организационного механизма управления. Если наверху все было под правительством, то на местах вообще не понятно как хо­тели управлять этим монстром. Местным органам власти подчинения не было, а неопределенная формулировка о координации работ территори­альными комитетами Роскомприроды так и осталась неопределенной.

С выходом новых законов (Об охране окружающей природной среды, О недрах, Земельный кодекс, Основа лесного законодательства) каждый из них обладает своей компетенцией и практически большинство этих функций присутствуют у Минприрды, хотя возможности у неё довольно ограничены. Каждый Закон провозглашает ведущей свою функцию и для ее реализации строят свою структуру. Земельщики охраняют землю, лесники лес, а Минприрода всю природу (причем функции у нее в основном инс­пекторские). Таким образом "у семи нянек, дитя без глазу" и растет численность аппарата. Чётко просматривается стремление решать всё централизованно. В законах и подведомственных актах все специаль­но-уполномоченные органы утвердили для себя пункты, по которым они только взаимодействуют с местными органами власти.

С другой стороны государство законодательно закрепило огромные обязанности в сфере природопользования и охраны природы за местными органами власти. Ничего подобного никогда не было. Но, что касается разграничения полномочий и компетенций, то здесь масса недоработок.

Таким образом, существует с одной стороны довольно значительный аппарат госу­дарственных природоохранных и природоресурсных служб, а с другой – местные органы власти несущие значительные обязанности в этой области, но  не об­ладающими соответствующими полномочиями и службами, что существенно вредит делу. Адми­нистративно-хозяйственная система и ведомственность успешно приспо­сабливаются к новым условиям.

При такой системе непонятно кого на местах представляют приро­доохранные органы. Государство? Но всегда ли интересы государства совпадают с интересами жителей города, района? Общество? Но разве местные органы власти (кстати, избранные) не представляют его? Выхо­дит, что есть другие, назначаемые сверху, которые лучше знают , что надо обществу. Вот здесь, в этой не проработанности системы управле­ния и компетенции, в основном кроется сегодня природоохранная и при­родопользовательская проблема (здесь можно согласиться с применением термина "экологическая проблема").

В 90-е годы с выходом новых законов, органы власти областей, ок­ругов, районов, городов для выполнения своих функций стали образовы­вать свои комитеты, отделы , службы по вопросам охраны природы и природопользования. Обязанности по курированию этой деятельностью, как правило, делят между заместителями глав администраций основными обязанностями которых являются другие "более важные" вопросы (комму­нальное, сельское х-во, строительство, топливно-энергетический комп­лекс и др.). На практике эти обязанности делили между двумя и даже тремя заместителями (надо отметить, что кое-где есть специальные за­местители или председатель комитета входящего в состав Минприроды является одновременно заместителе главы администрации). А если учесть, что специалистов подготовленных в этой отрасли очень мало и заместители это вчерашние хозяйственные и технические руководители или муниципальные служащие, выросшие в условиях отсутствия экологи­чески безопасного мировоззрения, то обязанности по охране природы и рациональному природопользованию являются как бы дополнительной, не первоочередной нагрузкой. Это объективная реальность, с которой надо считаться, но её, безусловно, надо менять.

В то же время в городах и районах существуют структурные под­разделения всех федеральных природоохранных служб. Попытка Минприроды координировать их деятельность не увенчалось успехом. По закону эти функции остались, но единого эффективно работающего органа не полу­чилось.

Местные органы власти эти функции выполнять не могут из-за от­сутствия у них полномочий управления природоохранными органами и про­работанного механизма реализации полномочий местных органов власти.

………

3.Оптимизация управления природопользованием и охраной природы в административном районе, городе.

Без расширения прав и передачи реальной власти местным органам невозможно будет решить задачу формирования здоровой среды обитания. Участие населения в управлении качеством природной среды должно стать неотъемлемой частью правовой системы хозяйственного механиз­ма. А создавать условия  для функционирования такого механизма должны в основном местные органы власти. Функция государства создать "правила игры" и контролировать их выполнение, но не в такой мере как сейчас, когда контроль превращается в самоцель для существо­вания контролеров.

3.1.Организация подразделения в составе органа местного самоуп­равления.

Учитывая те выводы, к которым мы пришли о роли местных органов власти, создание в структуре администраций городов и районов органа, занимающегося комплексно вопросами природопользова­ния и охраны природы, является объективной необходимостью. "Следует иметь в виду, что в любой организационной структуре хорошо решаются только те проблемы, которые для неё привычны, в противном случае они не решаются или решаются плохо."(6,стр.87), что и наблюдается у нас. Органы местного самоуправления - это та структура, на уровне которой нельзя вопросы охраны природы разделять по сферам (воздух, земля, лес и т.д.), необходимо исходить из принципа единой природы. Созда­ваемый орган должен отвечать за все сферы природопользования и охра­ны природы.

В структуре органа местного самоуправления создаваемый орган следует назвать "департамент по рациональному природопользованию и охране природы". Возглавить его должен руководитель имеющий статус заместителя главы администрации.

…. Это не очень популярная мера, учитывая веч­ное стремление аппарата к росту, но абсолютно необходимая, учитывая остроту экологических проблем и новую ситуацию в управлении, в связи с реформированием социально-экономической системы.

Что значит создать новый департамент? Это значит, что структур­ные подразделения федеральных органов надо сделать органами двойного подчинения, работающих в рамках закона. Тогда формула, что "местные органы власти должны взять на себя всю полноту ответственности за социально-экономическое и экологическое состояние подведомственных им территорий", наполнится конкретным содержанием. Сегодня за эколо­гические проблемы ответственны субъект федерации (область, округ) и сама федерация, так как в их руках находятся почти все органы управ­ления и контроля. Такая централизация по большинству вопросов не нужна.

В результате в едином муниципальном органе, который мы назвали департаментом, будут представлены все природоохранные и природоре­сурсные службы, подчиненность которых надо определить…..

Особо хочу отметить, что речь не идет о механическом соедине­нии. Произойдет уточнение и оптимизация структуры, функций, обязан­ностей, возможны сокращения, особенно в обслуживающей инфраструкту­ре, но, учитывая в большинстве малочисленность этих органов, в основ­ном произойдет оптимизация.

Есть и не стандартные проблемы, которые надо обсудить. Служба зеленого строительства. Это особый вопрос. Здесь частично переплета­ются вопросы благоустройства и озеленения. На первый взгляд это функция жилищно-коммунального хозяйства, но учитывая специфику и не­обходимость специальных знаний, это особая служба более близкая к природопользованию и охране природы и должна входить в предлагаемый департамент. А там где её нет, необходимо создать такую службу……

Может быть несколько организационных схем, которые в каждом от­дельном случае будут зависеть от местных условий, объективных и субъективных факторов.

Конечно, при такой структуре встаёт вопрос о взаимоотношении этих служб с городскими и районными органами власти. Лучшим вариан­том было-бы объединение органов власти города и района, но это от­дельный большой вопрос и здесь не будем его касаться….

Естественно, что предлагаемая структура муниципальной природо­охранной службы не является единственно правильной, но общие принци­пы перераспределения полномочий в повседневной работе в сторону муни­ципальной власти прошла мировую практику и дает хорошие результаты.

4.Выводы и предложения.

На мой взгляд, очевидно что:

1.В России не создана стройная система государственного управления природопользованием и охраной природы.

2.Практически отсутствует такая система управления на муници­пальном уровне.

3.За последние четыре года не выполнено ни одно постановление по созданию автоматизированных систем управления и контроля в облас­ти природопользования и охраны природы на государственном уровне, отсутствует координация работ по созданию таких систем на местном уровне.

Я же поставил задачу разработать и создать комплексную систему управления природопользованием и охраной природы …… для муници­пального уровня…..   Убеждён, что такая концепция более плодотворна и принесёт больше пользы конкретным территориям, соответствует новым социально-экономическим условиям. Если будет хорошо организована система управления …. на муниципальном уровне, то от это­го выиграют все уровни государственной власти и управления.

Литература:

1. О.Я.Олькович, А.А.Гудков. Критика экологической критики. М. Мысль 1990.
2. Об охране окружающей среды. М.  изд.Политической литературы. 1981.
3. Экологическая альтернатива. М. Прогресс. 1990.
4. Б.А.Боровских. Планирование природопользования. М. Экономика. 1979.
5. М.Т.Мелешкин, А.П.Зайцев, Х.Маринов. Экономика и окружающая среда. М. Экономика. 1979.
6. Оптимизация природопользования. М. Знание. 1984.
7. Охрана окружающей природной среды. Постатейный кментарий к закону России. М. Издательство "Республика". 1993г.
8. В борьбе с драконои "когай". М.Мысль. 1991г.

А какова система управления сегодня?

Это не просто теоретические изыски. Этот материал сделан на самом себе. В ноябре 1993г. мне удалось создать муниципальный комплексный орган (сначала комитет, потом департамент) отвечающий за все вопросы природопользования и охраны природы на муниципальном уровне. Недавно праздновали юбилей в 23 года, правда сейчас с существенно уменьшенными полномочиями и в статусе комитета. Следует отметить, что, не смотря на пользу такой структуры, никогда не прекращались попытки его ликвидации или слиянии (подчинения) с другими службами со стороны «коллег» или вышестоящих федеральных структур.

А какова же система управления на сегодняшний день? Опустим подробности реорганизаций  изменений за прошедшие 20 лет. Посмотрим состояние дел «на сегодня».

Но об этом в следующий раз, надо разобраться детально.