Рубрики
Итоговые и сопутствующие публикации по тематике общественного проекта "Экспедиция Великие реки России от истока до устья"

Предложения по совершенствованию системы управления водными ресурсами. (Управление природопользованием и охраной природы.) -3

Русское географическое общество.

Московское областное отделение.

 

Предложения по совершенствованию

системы управления водными ресурсами.

(Управление природопользованием и охраной природы.)

 

 (По результатам реализации общественного проекта:

«Экспедиция Великие реки России от истока до устья» в 2015-2020 годы

(в 2019-20годы выполнялся за счёт средств гранта, предоставленного Фондом Президентских грантов.)

 

Предполагаю, что найдётся немало желающих осудить меня за то, что я напишу в этом материале. Для конструктивности обсуждения, напомню им одно изречение: «Если бы геометрические аксиомы затрагивали интересы людей, то их бы опровергали».
Для правильного понимания происходящего и выработки предложений на будущее, необходимо обратиться в прошлое. 

Продолжение.

  1. Как совершенствовать систему управления?

 Первое, что надо отметить, это то, что в основе всего должно быть экономическое развитие на основе рационального природопользования и сохранения природы. Только на основе экономического развития может увеличиваться материальное благополучие граждан. Ни о каком улучшении экологической обстановки, пока работники и пенсионеры получают нищенскую зарплату и пенсию, мечтать не надо.

Невозможно решить задачу рационального природопользования и формирования комфортных условий проживания без расширения прав и передачи реальной власти органам местного самоуправления. Участие населения в создании комфортных условий проживания должно стать частью правовой системы хозяйственного механизма жизнеобеспечения поселка, города, района. Задача создания условий для функционирования такого механизма должна в основном лечь на местные органы власти. Функция государства - создать "правила игры" и контролировать их выполнение, но не в такой мере как сейчас, когда контроль превращается в самоцель для существования контролеров.

Следовательно, с точки зрения управления для решения экологической проблемы надо создать такую систему управления, чтобы рациональное природопользование и охрана природы, являлись - бы важнейшей обязанностью органов местного самоуправления при руководящей роли государства.  Для решения этой задачи надо чтобы, в частности, у них были соответствующие полномочия.

Но можно ли создать идеальную систему управления в эпоху революционных перемен и смены социально экономической формации, постоянными финансово экономическими кризисами в мировом масштабе? И вообще, уместно ли рассматривать отдельно только экологическую проблему и возможно решить её отдельно без увязки с остальными сферами деятельности общества? Давайте попытаемся разобраться, что вообще происходит с управлением на уровне органов местного самоуправления и в частности в посёлках и городах. 

Известно, что в системе: «субъект управления - система управления - объект управления» определяющим структурным элементом является система управления.      

Сегодня в большинстве посёлков, городов, районов мы имеем:

-   объект управления – проблемную экологическую и социально- экономическую обстановку;

- субъект управления – администрации посёлков, городов, районов и структуры Федеральных и Субъектов Федерации органов, в той или иной степени, отвечающих за управление в городе;

- систему управления - несовершенную, с плохим разделением компетенций, плохим взаимодействием и постоянными реорганизациями служб.

Таким образом, стоит задача: создать (совершенствовать) такую систему управления, с помощью которой можно эффективно управлять посёлком, городом и компенсировать «субъективный фактор».

Если посмотреть на посёлок, город как на сложную социально-экономическую систему, то в её составе можно выделить три основных системо - образующих элемента:

А). Население и его объединения (юридические лица, общественные, политические и др. организации).

Б). Природные ресурсы, являющиеся основой удовлетворения потребностей населения.

В). Средства труда и производства, с помощью которых население удовлетворяет свои потребности (Здания, сооружения, жилые дома, инженерная инфраструктура и др.).

Взаимодействие этих составляющих элементов является основой жизнедеятельности любой территории. Следовательно, для управления территорией нужно учитывать, прежде всего, эти элементы. Но недостаточно.

При функциональном анализе можно выделить две основные самостоятельные функции: экономическая и социальная.

Взаимодействие А, Б, В, при создании продуктов потребления первого, второго и т.д. уровней передела в природо - продуктовой вертикали можно отнести к экономической функции. Сюда можно включить всю производственную сферу, ЖКХ, дороги, транспорт, торговлю и т.п. Причём традиционное понимание финансов и экономики в структуре органов власти нужно отнести тоже к экономической функции в качестве обеспечивающей роли. По крайней мере, здесь можно обойтись без самостоятельного заместителя. (Да простят меня конструкторы действующей системы. Посягнул на святое. Дело в том, что со времён Гайдара и Чубайса, министр финансов и заместитель главы по финансам почти везде были «священной коровой». Их влияние чуть ли не больше, чем Премьера или Главы)

Взаимодействие А, Б, В, при создании услуг, общественные взаимоотношения, отнесём к социальной функции. В неё можно включить: образование, культуру, спорт, здравоохранение, соцзащиту, молодёжную политику, общественные взаимоотношения и т.п.

Именно в рамках этих функций можно создавать различные структуры управления, дробя на любое количество подразделений в рамках этих функций. Например, в рамках экономической функции можно объединять или разделять коммунальную, строительную, имущественную, земельную службу; экономическую и финансовую службу; объединять и разъединять социальные службы и это будет эффективно работать, с поправкой на субъективный фактор. Но объединять экономическую и социальную службу нельзя, так как это разные функции: в одной создаются материальные блага, а в другой перераспределяются между теми, кто создаёт услуги. В любой из них можно применять общие элементы и методы управления, но не объединять.

При таком подходе, если посмотреть структуру Администрации города, района (исполнительная власть органа местного самоуправления) пока только на уровне заместителей главы администрации (в разных городах могут быть различные названия, например, Мэр), то очевидно, что просматривается «двухзамовая» структура Администрации: заместитель по «экономике» и заместитель по «социалке».

Но очевидно, что для обеспечения деятельности Администрации нужны обеспечивающие службы: кадры, делопроизводство, содержание зданий и материально-техническое обеспечение и др. Для руководства этими службами необходим третий заместитель, традиционно называющийся «управляющим делами администрации».

Таким образом, при самом общем объединении функций мы имеем минимальную потребность заместителей. Назовём её «трёхзамовой» структурой.

На первый взгляд, кажется, что мы определили минимальную структуру. Но не всё так просто, необходимо выделить ещё одну функцию, с которой, собственно, мы и начали этот разговор: экологическую. Остановимся и обоснуем подробнее эту функцию.

Дело в том, что за последние несколько тысяч лет (более или менее изученные историками и осмысленные философами), человечество так и не выработало разумную модель поведения во взаимоотношения общества и природы. По мере роста численности населения на планете, развитии науки и техники, усиливалась эксплуатация природных ресурсов жизненно необходимых для существования человека. Своим «неразумным» поведением во взаимоотношении общества и природы, общество создало новую проблему, которая в 20-м веке получила название «экологическая». Эта проблема приобрела такие масштабы, которые начали угрожать самому существованию человека.

Отмечу, что из десятков определений термина «экология» я поддерживаю тех специалистов, которые понимают и употребляют термин «экология» - как взаимоотношение общества и природы.

Таким образом, между экономической и социальной функцией появилась, новая, находящаяся между ними и пронизывающая их экологическая функция. Причём объединять её с другими функциями, как это обычно принято делать до настоящего времени, (если мы действительно хотим решать эту проблему) нельзя. Кроме всего прочего она обладает специфическими свойствами - элементами силовой (контрольной, ограничивающей) службы. Создавая самостоятельную муниципальную экологическую службу, орган местного самоуправления показывает всем, что он ставит экологическую политику в перечень приоритетных задач, а экологическую безопасность и улучшение природной среды считает важнейшими факторами улучшения качества жизни населения.

Мы не будем здесь снова доказывать необходимость и важность экологической деятельности. В последние десятилетия десятки мировых научных, общественных и политических деятелей показали и согласились, что экологический фактор является ведущим фактором качества жизни и комфортных условий проживания.

Что происходит, когда природоохранную службу подчиняют «природопользователю» (например, строительной или коммунальной структуре администрации)? Рано или поздно объективно возникнут противоречия, не зависимо от того, какой там руководитель - прогрессивный, образованный, интеллигентный, «зеленый» (не важно кто это строитель, коммунальщик, педагог или врач). В любой структуре, где экологическая функция является второстепенной, эффективно работать экологическая служба не будет. Примерно то же произойдёт, когда экологическая служба будет подчинена социальной функции.

Экологические проблемы и экологическая безопасность являются новыми проблемами для общества и развиваются настолько быстро, что угрожают самому существованию человека. Общество пока не может или не успевает выработать устойчивых взглядов и подходов к этим проблемам. Экологическая безопасность не стала нормой поведения, как в прочем и социальная безопасность. Поэтому органы власти должны создать такую систему управления, при которой будет возможно решать стоящие экологические проблемы эффективно.

Применяя Природоресурсный метод управления, в рамках экологической функции необходимо объединить все вопросы природопользования (землепользование, лесопользование, недропользование, водопользование, рыболовство, охота) и охраны природы. Сюда же надо отнести и вопросы по улучшению природной среды (например, озеленение, благоустройство, создание парков и т. п.).

При таком подходе в структуре администрации будет служба, которая забирает на себя все не свойственные другим функциональным службам обязанности, и подчинена она самостоятельному заместителю главы администрации. Назовём это «четырёхзамовой» структурой.

Стоп! А здесь необходимо остановиться. Давайте проанализируем это предложение. Более двадцати лет я пропагандирую такую структуру. Но широкой поддержки она не нашла. Практика показывает, что экологическое состояние в стране не улучшается. Надо делать выводы.  Надо не заместителя по природопользованию и экологии создавать, а «экологизировать» саму власть. То - есть, положения о рациональном природопользовании и охране природы, как ведущего фактора комфортного проживания населения, внести в обязанности всей администрации и главы. Соответствующая служба, если не учреждать ещё одного заместителя, должна быть подчинена только главе, а её состав, структура, численность определят исходя из местных условий. 

Препятствием для создания такой системы управления на муниципальном уровне является то, что ОМС не входят в структуру государственной власти. Спектр предложений по изменению такого положения обширен. От увеличения самостоятельности до назначения руководителей всех уровней власти. Поддержу компромиссный вариант: сделать ОМС органами двойного подчинения. Такая система управления есть, кажется, во Франции. И не надо этого бояться и ориентироваться на мнение «мирового сообщества». По факту ОМС с начала 2000-х годов не самостоятельны. Действующая бюджетная и налоговая система сделала практически все муниципальные образования дотационными.

Предложения Президента Р.Ф, о внесении дополнений в Конституцию Р.Ф, в части Органов местного самоуправления вызвали обширную дискуссию и критику, но принятая формулировка в законе  № 1-ФКЗ от 14 марта 2020 года ("3. Особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом.") мне кажется декларативной.

 А при единой системе государственной власти появляется законная «вертикаль» власти и уходим от дублирования функций в муниципалитетах. Один и тот же сотрудник обладает перечнем полномочий, часть из которых является государственными, а часть муниципальными. Кроме того, должно высвободиться часть сотрудников занятых контролем за счёт включения во все нормативные документы положений о выполнении норм природопользования и охраны природы (например, как требования по технике безопасности), и разработки методики, и вопросника, для проведения проверок различными службами. Например: при проверке градостроительной службой обязательно выяснять и другие вопросы (договор на утилизацию отходов, куда идут стоки, сохранение зелёных насаждений и т.п.)

 

4.1. Допустим, что всё вышеизложенное принято. Что дальше?

А тогда начинается основная работа. Дело в том, что вся наша нормативная база в области природопользования и охраны природы универсальна. Она, если можно так сказать «за всё хорошее, против всего плохого». Далее каждому муниципальному образованию необходимо в первую очередь выработать собственную экологическую политику позволяющую реализовать на местном уровне государственную экологическую политику и реализовать требования природоохранного законодательства. Провести всеобъемлющее общественное обсуждение и утвердить. Это должен быть документ общественного согласия. Опустив все перипетии и эволюцию во взглядах и представлениях, на сегодняшний день можно сформулировать следующие составляющие экологической политики:

  1. Создание долгосрочной экологической программы.
  2. Создание системы административных механизмов и мер, позволяющих управлять экологической обстановкой в городе.
  3. Организация экологического образования и пропаганды.
  4. Формирование экологической инфраструктуры (системы природоохранных механизмов, учреждений и предприятий).
  5. Создание системы экологического мониторинга.
  6. Регулирование землепользования, природопользования.
  7. Формирование системы поддержки и поощрения общественных экологических инициатив.

Задача экологической политики: объединить все административные и общественные силы на решение социально-экономического развития и экологических проблем, сформулировать основные цели и задачи и довести их до всех слоев населения.

 

Таким образом, можно будет сказать, что в муниципальном образовании ведется работа по созданию нормальных социально-экономических и экологических условий для комфортного проживания человека, насколько это возможно в нынешних социально-экономических и политических условиях. Именно термин «комфортное проживание» надо взять на применение в повседневном лексиконе, как наиболее понятный широким массам населения.

Что же такое «экологические условия комфортного проживания»? Если провести социологический опрос десяти человек, то мы рискуем получить десять различных ответов, а, возможно и не получим экологическую составляющую.

Но в последнее время мы часто слышим тезис, что экологическая обстановка ведущий фактор качества жизни человека, так как именно экологический фактор реально угрожает здоровью и самому существованию человечества. Тогда каковы же должны быть итоги экологической деятельности и как их оценивать? Попробуем сформулировать эти итоги на примере города:

  1. Состояние территорий. У каждого участка земли должен быть собственник, пользователь или организация ответственная за его состояние. Конечный показатель - все территории не занятые зданиями, сооружениями и твердым покрытием должны быть озеленены, и поддерживаться в надлежащем санитарном состоянии.
  2. Все отходы, образующиеся в быту, сфере услуг, на производстве, должны быть учтены, собраны, переработаны или захоронены. Конечный показатель – отсутствие несанкционированных свалок и захламленности территорий. Для этого необходимо иметь стандартный набор производств (в зависимости от плотности населения: городских, межгородских, районных, межрайонных, областных, межобластных):

-полигон по переработке, утилизации и захоронения твердых коммунальных отходов,

-полигон по переработке, утилизации и захоронения промышленных отходов,

-полигон по переработке, утилизации и захоронения токсичных отходов,

-полигон для сбора и утилизации металлов,

-установка по утилизации медицинских и биологических отходов,

-установка по утилизации отдельных видов токсичных отходов (ртуть, масла, аккумуляторы, кислоты и др.).

  1. Все коммунальные, ливневые, промышленные стоки должны быть собраны и очищены до требований норм. Город, посёлок должен иметь:

-канализационные очистные сооружения (КОС),

-ливневые очистные сооружения (ЛОС),

-локальные очистные сооружения, на отдельных предприятиях, для очистки стоков, поступающих на КОС,

-очистные сооружения на предприятиях-загрязнителях, самостоятельно сбрасывающих стоки в водные объекты.

  1. В городе, посёлке не должно быть превышение ПДК загрязнения атмосферного воздуха опасными веществами. Все производства и техника, загрязняющие атмосферный воздух должны быть оснащены устройствами по их улавливанию и очистке до требований норм.
  2. В городе, посёлке должна быть создана система рекреационных зон для отдыха граждан (парки, скверы, пруды, водохранилища, зеленые зоны)

По сути ничего сложного и всё укладывается в нормы и представления проживания нормального человека в своём доме. Ну не будет же нормальный человек образовавшийся мусор разбрасывать по квартире, двору, фекалии сваливать в угол или в колодец, жечь костёр, разбивать ртутную лампу, разливать кислоту из аккумулятора в квартире и т.д. и т.п.

Но, если в городе не работают предприятия, безработица, низкая зарплата – ни о каком общественном согласии по созданию комфортных экологических условиях проживания мечтать не следует.

Что касается показателей по оценке состояния дел, то их надо выработать из существующих показателей, вытекающих из различных ведомственных норм, правил и форм отчетности. В основном они разработаны, но, на мой взгляд, разобщены, формальны и не всегда отражают реальное состояние дел. Например, по отчетам об отходах в городе может быть благополучное состояние дел, однако, на практике мы видим другое.

Разработать показатели, по которым можно реально управлять экологической обстановкой задача всех экологических служб и других служб, занимающихся городской средой. И здесь мы вплотную подходим к вопросу взаимодействия и координации работы природоохранного муниципального органа с другими муниципальными службами. Очень важно не повторить ошибку федерального уровня, когда федеральный экологический орган один пытается «заставить» всех выполнять экологические нормы и правила вместо того, чтобы создать систему управления и экологизировать саму власть. Речь идёт о создании системы управления на уровне муниципального образования на принципах «зелёной экономики», чтобы все подсистемы управления муниципалитета были пронизаны нормами рационального природопользования и охраны природы. Конечно, это огромная самостоятельная задача, которую необходимо решать в будущем.

 

4.2. Вернёмся на федеральный и областной уровень.

Поскольку определяющим в экологической работе я считаю систему управления, то, как отмечалось выше, выход надо искать в создании другой системы управления в области природопользования и охраны природы, а если точнее в её совершенствовании. На мой взгляд, надо изменить распределение компетенций и функций между федеральными, субъектов федерации и местными органами власти, переместив центр природоохранной работы на места. Не углубляясь в детали, анализируя различные предложения, можно примерно в процентах определить обязанности в следующих объёмах: федерация – 5-10%, субъект федерации – 15-20%, местное самоуправление – 70-80%. И ответственность за экологическую обстановку должно лежать не на природоохранном ведомстве, а на председателе правительства, губернаторе, главе местного самоуправления. Природоохранные службы должны быть их рабочими инструментами.

Сегодня местное самоуправления ответственно за решение почти всех вопросов социально экономического развития территории, а в решении экологических вопросов только принимает участие. Тогда кто же отвечает в целом за решение всех проблем? На практике никто. Все заняты делом, а конкретных результатов мало. Увеличив полномочия местного самоуправления, определив взаимоотношения и подчиненность экологической службе губернатора, и включив их в повседневную работу органов власти, начиная от формирования бюджета и заканчивая контролем, мы получим реальные результаты, намного превышающие возможности бюджета, потому что мы улучшим основное – систему управления. Таким образом, мы «экологизируем» саму власть, бюджет (насколько это возможно), повысим эффективность природоохранной работы, иными словами экологизируем саму жизнь.

Немного о деньгах.

Постоянно приходится слышать: «денег нет». Но надо понимать, что экологически комфортные условия проживания стоят дороже. Ну и что – тупик, если «денег нет»?  Нет. Просто делать многое надо не за счёт бюджетного финансирования, а за счёт включения этих затрат в себестоимость продукции и услуг. Конечно, придётся признать, что население будет больше платить за мусороудаление, канализацию, тепло и др.  Но, сколько можно «прятать голову в песок» и использовать «тарифы ЖКХ» для поднятия рейтинга при очередных выборах? Вспомните, сколько спекулировали этим за 20-30 лет. А, что в итоге, что-то подешевело? Пора умнеть. И тогда, я уверен, конечная общественная стоимость конечного продукта будет ниже.

Менять надо и подходы к природопользованию. Часто приходится видеть, как захламлены поваленными деревьями и сухостоем пригородные и городские леса. Денег на очистку нет. Так отдайте бесплатно населению. Всё равно гниёт и создаёт повышенную пожарную ситуацию. Нет, нельзя! Недавно приняли решение, но контролирующие органы рассуждают: «можно брать только то, что можешь унести сам». Ну это уже не смешно!!!

Такая же картина с землёй и с водными ресурсами. Территории деградируют, зарастают, загрязняются – нет денег. А отдать кому то, чтобы он привёл всё в порядок и обеспечивал себя, семью и возможно работников нельзя. Мы так никогда не выберемся из нищеты и запустения. Надо принять решение: если кто – то хочет восстановить пруд, ручей и речку, восстанавливая родники, осушить и ввести в оборот заболоченную пойму, овраг, балку, то эти территории в упрощённом порядке отдавать в долгосрочную (свыше 49 лет) безвозмездную аренду, с правом приоритетного продления. А возможно и в собственность.

И здесь мне на ум приходит одно выражение: «бедность — это не состояние экономики, это состояние ума».  Следовательно, надо менять состояние ума, в первую очередь у управленцев, а кто этого не может сделать, предлагать заняться другим посильным делом.

 

4.3. И снова вернёмся к проблемам муниципальных образований.

Какой должна быть муниципальная природоохранная программа? Когда я смотрю рекомендованную методикой современную программу, то возникают вопросы. Какие и кому нужны доказательства строительства очистных сооружений, полигонов переработки и утилизации отходов, строительства парков, озеленения, экологической пропаганды и т.п. в городе? Или в программе по оз. Байкал? У нас что, профессионалы в управление перевелись? Невольно приходишь к мысли, что перевелись. Начинаешь думать, что эту методику нам навязали, чтобы совсем всё развалить или убить у людей веру в разумность власти.

Пример из личной практики. В начале 2000-х годов пришли сдавать проект бюджета в финансовую службу администрации города, с программой, переделанной по новой методике. Молодой специалист первой категории посчитала, что программа составлена не качественно и не обоснованы пункты программы на строительство сквера, озеленение, экологическую пропаганду и др.  Напомню, что до этого эта же программа действовала около десяти лет. По ней было видно - в какие годы, что делалось, что делать в последующие годы. Я попытался решить вопрос через вышестоящее руководство. Получил невнятную поддержку и требование всё сделать по форме, иначе в вышестоящем органе власти не пропустят. Посоветовавшись, решили чуть подправить и послали проект со своим специалистом первой категории. Всё прошло. Больше эти программы по всем отраслям я не читал. Согласовывал общий лимит финансирования и перечень основных мероприятий. Это примерно 5-10% информации в программе, остальное словоблудие. Для специалистов, понимающих предмет, которым они управляют и владеющих информацией о состоянии дел ничего доказывать не надо.

Выше были сформулированы семь пунктов экологической политики, а по сути разумного проживания в своём доме, дворе и какие результаты должны быть в перспективе. Но для её реализация нужна Программа, мероприятия, планы. Попробуем сделать модельную программу и программные мероприятия для абстрактного посёлка, города, района. Приложение 1.

 

Литература.

  1. Конституция РФ
  2. ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ.
  3. Земельный кодекс РФ, ред. от 03.07.2016 г. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773/
  4. Водный кодекс РФ, ред. от 03.06.2006 г. http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=206517#0
  5. Лесной кодекс.
  6. ФЗ Об охране окружающей среды.
  7. Речь В.В. Путина и др. на заседании Госсовета 27 декабря 2016 года посвящённому Году экологии в России в 2017 году. http://www.kremlin.ru/events/president/news/53602

Руководитель проекта             В.А.Браташов

  1. Долгосрочная целевая комплексная программа «Охрана природы и рациональное использование природных ресурсов" муниципального образования. (об этом в следующей публикации)

Владимир Браташов

Автор: Владимир Браташов

http://rivers-russia.ru/bratashov_vladimir_alekseevich

1 ответ к “Предложения по совершенствованию системы управления водными ресурсами. (Управление природопользованием и охраной природы.) -3”

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Анти-спам *