Управление природопользованием и охраной природы. 20 лет спустя.

Управление природопользованием и охраной природы. 20 лет спустя.

Немного об управлении и как распределены полномочия сегодня.

(продолжение, начало 12. декабря 2016 г.)

putin-gossovet-27-12-2016-1-1024x632-1

Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. N 636 утверждена очередная структура правительства. Природоресурсный и экологический блок в нём  представляют:  Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды) с подчинёнными ему службами и агентствами:

  1. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
  2. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.
  3. Федеральное агентство водных ресурсов.
  4. Федеральное агентство лесного хозяйства.
  5. Федеральное агентство по недропользованию.

Ура! Казалось бы, что почти все сферы природной среды собраны в одном министерстве и наконец-то будет реализован принцип управления единой природой!

Но, Федеральное агентство по рыболовству относится к министерству сельского хозяйства, вопросы управления земельными ресурсами вообще затерялись в министерстве экономики в недрах Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии,  и Федерального  агентства по управлению государственным имуществом.

Отдельно  есть Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, которая подчинена правительству. С этим, безусловно, можно согласиться, но при условии, что есть хорошо проработанная система управления и взаимоотношений.

Учитывая, что положение дел в рассматриваемом вопросе, мягко говоря, плохое, надо поразмышлять, почему?

Пойдем «от печки», то есть от земли.

Остановимся отдельно на вопросах землепользования. Всё - таки это основной природный ресурс общества. В Земельном кодексе РФ земля характеризуется «....... как основа жизни и деятельности человека, …. регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте,  ….  основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации,…».  (3. Ст.1, п.1.1, ЗК РФ).  Здесь придётся вернуться в 2000-й год, когда произошла  очередная реорганизация государственной исполнительной власти. Указом Президента Российской Федерации № 867 от 17 мая 2000г. были упразднены:

- Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды с передачей его функций Министерству природных ресурсов Российской Федерации;

- Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике с передачей части его функций преобразованному Министерству имущественных отношений Российской Федерации и части функций созданной Федеральной службе земельного кадастра России;

- Федеральная служба лесного хозяйства с передачей его функций Министерству природных ресурсов Российской Федерации.

Тогда казалось, что появился комплексный орган, отвечающий почти за все вопросы природопользования и охраны природы, и начнётся реальная работа по решению экологических проблем. Но этого не произошло. Внятной экологической политики направленной на решение насущных проблем на местах мы не ощутили. Созданная за многие годы федеральная природоохранная служба существенно сократилась. Её специалистов поделили между Федеральной (очень не многочисленной), Субъекта Федерации и кое-где муниципальной службой. Никаких нормативных документов о полномочиях и, вообще, о необходимости муниципальной службы не было принято. Тогда председатель депутатской комиссии по экологии Государственной Думы РФ г. Грачёв на вопросы представителей муниципалитетов во время встречи в Госдуме заявил, что никаких особых решений не надо, это право муниципалитетам принадлежит «от природы». Правда в Федеральном Законе «Об охране окружающей среды» принятом в 2002 году появилась норма муниципального экологического контроля, но механизм её реализации не понятен и в условиях неопределённости компетенций эта функция плохо реализуема. И хотя мне не нравится, когда решение проблемы начинают с контроля, сама норма необходима, как важный элемент управления, и полномочия надо прописать в законе.

Но особо следует остановиться на реорганизации земельной службы. К этому времени земельная служба представляла собой наиболее мощную из всех природоресурсных служб, хорошо организованную вертикально-интегрированную структуру. Проводилась инвентаризация земель, создавался земельный кадастр. Но шли «дискуссии» о её реорганизации. Попытка создать в 1998 году «Минземстрой» не увенчалась успехом. Через некоторое время, включённые в его состав ведомства, в том числе и земельная служба снова добились самостоятельности. С этого времени активно начал обсуждаться тезис о создании земельно-имущественной службы. Обсуждался также и тезис о создании мощной природоресурсной службы с включением в неё земельной службы.

Нет необходимости доказывать, что речь идёт об управлении территорией, и то ведомство в чьём ведении земельные ресурсы, будет играть ведущую роль. Много приходилось слышать на всевозможных семинарах и конференциях о подходах при управлении территориями. Попытаюсь обобщить и классифицировать эти подходы.

Условно все подходы к управлению территорией можно разделить на три группы:

  1. Земельно-имущественный. Логика такого подхода строится на том, что земельные ресурсы считают имуществом, следовательно, управлять земельными ресурсами должно имущественное ведомство (отсюда идея создания земельно-имущественного ведомства). Но по такой логике к имуществу надо отнести недра, водные объекты, леса, животный мир и т.д. и всем этим должно управлять имущественное ведомство. Думается, что это тупиковое направление.
  2. Земельно-строительный. Логика такого подхода строится на том, что земельные ресурсы считают строительным ресурсом, следовательно, управлять земельными ресурсами должно строительное ведомство (отсюда создание в 1998г. Минземстроя РФ). Но тогда к строительному ресурсу надо отнести большинство минеральных ресурсов, воду, лес и т.д. и всем этим должно управлять строительное ведомство. Думается, что это тоже не лучшее решение.
  3. Природо - ресурсный. Логика такого подхода строится на том, что земельные ресурсы это основной природный ресурс общества, и все используют её с условием не ухудшить её качество и условия проживания людей, следовательно, управлять ею должно не занимающееся хозяйственной деятельностью природо-ресурсное ведомство. На мой взгляд, это наиболее продуктивный подход, если исходить из положений рационального природопользования и охраны природы.

К сожалению, у нас в России победил земельно-имущественный подход. Созданы на всех уровнях службы по управлению имуществом и земельными ресурсами. Положительным моментом этого процесса является то, что земельная служба практически перешла в состав муниципалитета. Отрицательной стороной является то, что, к сожалению, наблюдается технократически-юридический подход к управлению земельными ресурсами. На землю, как на природный ресурс всё меньше обращают внимание, охрана земель уходит на второстепенное место.

 Вторым по значению природным ресурсом, является вода.

Управление водными ресурсами осуществляет Министерство природных ресурсов и экологии РФ через Федеральное агентство водных ресурсов, в составе которого организовано 14 Бассейновых водных управления (БВУ). На территориях субъектов РФ (республики, края, области автономные области, автономные округа) управление осуществляют структурные подразделения БВУ – отделы водных ресурсов

Согласно Водному кодексу РФ принятому 03.06 2006 года одним из основных принципов водного законодательства является «регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход)»  (4, ст. 3, п.9)

Вся территория РФ разграничена на 21 Бассейновый округ. Бассейны рек (территории с которых все поверхностные и грунтовые воды стекают в данную реку) на территории РФ выделены строго по гидрографическим границам.  Для коллегиального принятия решений в области использования и охраны природных ресурсов на территории бассейнового округа, с целью обеспечения рационального использования и охраны водных объектов, в соответствии со статьёй 29 Водного кодекса РФ организованы 21 бассейновый совет. Организационно-техническое обеспечение деятельности бассейновых советов осуществляется БВУ.

А вот отсюда начинается невыполнения принципа бассейнового регулирования. Например, в Донское БВУ не входит Тульская область с верховьями и истоком реки Дон. А Тульская область входит в Московско-Окское БВУ, куда также входит и Тверская область с верховьями и истоком реки Волга. На этом пока анализ управления водными ресурсами приостановим.

Посмотрим на  управление  лесными ресурсами.

Для упрощения анализа остановлюсь пока только на территориях населённых пунктов. Для нас здесь имеет значение то, что в Лесном кодексе, принятом в 1997 г. в пределах городской черты леса Гослесфонда стали называться Городскими лесами и переходили в ведение муниципалитетов. Порядок ведения хозяйства должен был определён Федеральным законом, который до сегодняшнего дня так и не принят. Кроме того, отсутствует на законодательном уровне определение городских лесов. Не понятно как можно относить к городским лесам насаждения в сельских поселениях и посёлках городского типа. В 2000-х годах после ликвидации самостоятельной лесной службы лесхозы начали отказываться от ведения хозяйства в пределах городской черты и городские леса на многих территориях остались практически бесхозными.

А Лесной кодекс от 2006 года ещё больше запутал ситуацию. О городских лесах упоминается в статье 102, п.1, где  к защитным лесам относят городские леса.

Такое положение дел, на мой взгляд, не позволяет на уровне муниципалитетов создать единообразную профессиональную службу по управлению городскими лесами, лесопарками.

Лесная служба исторически всегда была одной из наиболее профессиональных из всех природоресурсных служб. В советское время в центральной России без специального образования нельзя было устроиться на работу даже рядовым лесником. Не то, что в природоохранную службу брали (да и берут) по проверенному партийному принципу или туда попадали «борцы за экологию». Но при таком законодательном регулировании остаются формально «бесхозными» большие территории лесных массивов в границах населённых пунктов.

Кто отвечает за эти территории?  Решается в зависимости от ситуации. По логике те, кто отвечает за благоустройство, а это коммунальщики или дорожники. Мне в своё время удалось пригородное лесничество перевести в состав муниципалитета, а потом создать службу зелёного хозяйства, затем управление лесопаркового хозяйства. Но это в условиях хорошего бюджета. А в большинстве муниципалитетов денег вообще не было и там ситуация была печальной.

А что же с полномочиями по уровням власти?

С общей структурой органов управления и контроля вроде бы всё понятно. А вот с полномочиями не совсем. Практически построена пирамида, стоящая на одном из углов, то есть наверху максимум полномочий, а внизу (на земле) минимум. Напомню, что в 90-е годы прошлого века, на муниципальном уровне по всем природоресурсным и природоохранным законам, и закону о местном самоуправлении было около 40 полномочий (когда в 1993 году я писал положение о муниципальной службе, то,  ничего не придумывая, взял эти полномочия). Попробуем разобраться в этом.

Начнём с Конституции РФ. Статья 12. «В Российской Федерации (РФ) признается и гарантируется местное самоуправление (МС). МС в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления (ОМС) не входят в систему органов государственной власти» (ОГВ). А отсюда вытекает, что в Конституции нет пунктов о полномочиях ОМС, они определены только для РФ и субъектов Российской Федерации (СРФ) (Республики, области, края, автономные округа). Это логично: ОМС не являются ОГВ, нет и полномочий.

Закон о местном самоуправлении. В 1991 ОМС имели практически все необходимые полномочия для эффективного управления вопросами природопользования и охраной природы на своей территории. Не будем их перечислять, а составим небольшую таблицу о количестве полномочий по годам:

Таблица

Наименование муниципального образования  \Год 1991 2003. 2010 2016
1. Поселение, город. 7 4 5 6
2. Муниципальный район. 13 4 3 5
3. Городской округ. 12 6 8 8

Очевидно, что «революционная вольница» в 2003 году сократилась. Началось строительство  вертикали власти. Затем начались многочисленные внесения изменений в закон. Проанализируем, как менялись во времени отдельные полномочия.

Таблица

Закон от 06.07.1991г, №1550-1

Ст. 51.

Закон от 06.10.2003г, № 131-ФЗ

Ст. 14.

Закон от 06.10.2003г, № 131-ФЗ, ред. от 27.07.2010г. Ст. 14. Закон от 06.10.2003г, № 131-ФЗ, ред. от 28.12.2016г. Ст. 14.
               Полномочий поселения с 1991 по 2016 годы
Нет

 

 

 

 

18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; 18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; 18) участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному…) и транспортированию твердых коммунальных отходов;
11. контролирует … соблюдение природоохранительного законодательства, соблюдение правил охоты, рыбной ловли, сбора дикорастущих растений, плодов, ягод и другого; Нет

 

Нет

 

Нет

 

12. информирует население об экологической обстановке,…; Нет

 

Нет

 

Нет

 

Нет

 

19) …, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

 

19) …, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

 

19)…, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий,…в границах населенных пунктов…;
Нет

 

Нет

 

32) осуществление муниципального лесного контроля и надзора; 32) осуществление муниципального лесного контроля и надзора;
               Полномочий муниципального района (МР) с 1991 по 2016 годы
14. осуществляет в соответствии с законодательством управление и контроль в области использования и охраны вод, лесов и недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, других природных ресурсов на территории района; 10) организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории МР, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные ОГВ; 10) утратил силу. - Федеральный закон от 31.12.2005 N 199-ФЗ;

 

10) утратил силу. - Федеральный закон от 31.12.2005 N 199-ФЗ;

 

17. обеспечивает проведение на территории района мероприятий по ООС и соблюдение правил охоты, рыбной ловли, сбора дикорастущих растений, плодов, ягод и другого; 9) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране опружающей среды (ООС);

 

9) организация мероприятий межпоселенческого характера по ООС

 

9) организация мероприятий межпоселенческого характера по ООС;

 

20. информирует население об экологической обстановке, …; Нет Нет Нет
Нет 14) организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

 

14) организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

 

14) участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному…), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих МР;
См. п. 14 Нет Нет 29) осуществление муниципального лесного контроля;
Полномочий городского округа с 1991 по 2016 годы
13. осуществляет в соответствии с законодательством управление и контроль в области использования и охраны вод, лесов и недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, других природных ресурсов на территории города;

 

12) организация и осуществление экологического контроля объектов…. на территории городского округа, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные ОГВ; 12) утратил силу с 1 января 2006 г.;

 

12) утратил силу с 1 января 2006 г.;

 

16. обеспечивает проведение на территории города мероприятий по ООС; 11) организация мероприятий по ООС в границах городского округа; 11) организация мероприятий по ООС в границах городского округа; 11) организация мероприятий по ООС в границах городского округа;
19. информирует население об экологической обстановке,…; Нет Нет Нет
Нет 24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; 24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

 

24) участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному…), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов;
См. п.13 25) …, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа;

 

25)…,использования, охраны, защиты воспроизводства городских лесов, лесов особоохраняемых природных территорий расположенных в границах ГО; 25)…; использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах ГО;
См. п. 13 Нет 38) осуществление муниципального лесного контроля и надзора. 38) осуществление муниципального лесного контроля и надзора.

Интересна динамика изменения полномочий поселения (это сёла, посёлки городского типа, города районного подчинения):

- Полномочия  по бытовым отходам к 2016 году превратились в «участие в организации»;

- Контроль над соблюдением природоохранного законодательства в 2002 году исключён из полномочий;

- Полномочия по информированию населения об экологической обстановке с 2003 года исключены (А это кому помешало?).

- Зато появилась в 2003 году норма «использования и охраны городских лесов», расширенная к 2016 году до «лесов особо охраняемых природных территорий», а в 2010 году появилась норма муниципального лесного контроля.

Такая же ситуация у муниципального района:

- Полномочия управления и контроля исключены к 2010 году;

- Организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов с 2003 года трансформировались в «участие в организации».  Но есть полномочия и по промышленным отходам, утилизации и переработке.

Аналогично у городского округа (город областного подчинения).

Беглый анализ показывает, что, не смотря на сокращение полномочий, можно решать многие вопросы. Но на территориях мы это не наблюдаем. Часто приходится слышать, что муниципальная служба разгромлена, без полномочий по контролю ничего сделать не возможно. По собственному опыту знаю, что это не так, но годы воспитания многочисленной армии «экологов», в основе деятельности которых превалировал контроль, привели к такой ситуации бездеятельности.

Но не только. Принятая методология финансирования по целевым программам и то, что в программу включаются только пункты обеспеченные финансированием, привели к уничтожению комплексных природоохранных программ, на территориях нет ни у кого представления о состоянии территории.  Практически все муниципалитеты у нас дотационные. На этом мы остановимся позже.

Так в чём же причина?

Давайте посмотрим закон об охране окружающей среды. Составим снова таблицу о количестве полномочий по годам:

Таблица

Наименование муниципального образования  \Год 1991 2002. 2010 2016
1. Поселение, город. 13 0 1 1
2. Муниципальный район. 13 0 2 2
3. Городской округ. 13 0 2 2

Напрашивается вывод, что при строительстве «вертикали власти» кто то по недомыслию или по  умыслу вообще исключил органы местного самоуправления из природоохранной работы. Не буду из-за очевидности анализировать в таблице динамику изменения полномочий, а просто приведу их в текстовой форме:

  1. Поселение, город.

1991 г.: 1. определение основных направлений охраны окружающей природной среды города, разработка экологических программ;

  1. учет и оценка состояния окружающей природной среды и природных ресурсов подведомственной территории;
  2. учет и оценка объемов отходов производства на объектах, расположенных на подведомственной территории, независимо от формы собственности и подчинения;
  3. планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий;
  4. координация деятельности экологических служб предприятий, учреждений, организаций независимо от их форм собственности и подчинения;
  5. организация экологической экспертизы проектов, государственного экологического контроля за состоянием окружающей природной среды;
  6. выдача разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ, захоронение токсичных отходов;
  7. принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности;
  8. разрешение споров в области охраны окружающей природной среды;
  9. организация охраны памятников природы и иных особо охраняемых природных территорий;
  10. экологическое воспитание, образование, просвещение;
  11. обеспечение населения необходимой экологической информацией;
  12. решение других вопросов охраны окружающей природной среды, отнесенных к компетенции местных Советов народных депутатов и местной администрации в соответствии с Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР".

2002 г.: Ст. 7. Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в соответствии с федеральными законами.

2010 г.: 1. организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

  1. организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
  2. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и СанктПетербурге полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные настоящим Федеральным законом, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства могут быть возложены законами соответствующих субъектов Российской Федерации на органы государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
  3. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и СанктПетербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области охраны окружающей среды определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

2016 г.: 1. организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

  1. участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.
  2. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные настоящим Федеральным законом, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства могут быть возложены законами соответствующих субъектов Российской Федерации на органы государственной власти городов федерального значения.
  3. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области охраны окружающей среды определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

Пунктами 4 и 5 дали возможность ликвидировать муниципальные службы в областных городах, чем остановили многолетнее противостояние городских и областных служб на многих территориях (этот факт я бы отнёс к положительным, но с «водой выплеснули и ребёнка»).

Для представления полной картины приведу основные полномочия РФ и СРФ на 2016 год.

Таблица

Российская Федерация (РФ) Субъект Российской Федерации (СРФ)
Статья 5.

1. обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Р Ф;

 

Статья 6. 1. участие в определении  основных направлений ООС на территории СРФ;

2. участие в реализации федеральной политики в области экологического развития РФ на территории СРФ;

3. разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития РФ; 4. право принятия и реализации региональных программ в области ООС;

 

4. объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории РФ;

5. координация и реализация мероприятий по ООС в зонах экологического бедствия;

6. установление порядка осуществления государственного экологического мониторинга,…; 5. участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ, в осуществлении государственного экологического мониторинга……;
7.    определение порядка организации и осуществления федерального государственного  экологического надзора;

29. осуществление федерального государственного экологического надзора…;

6. осуществление регионального государственного экологического надзора…., за исключением деятельности с использованием  объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору;
12. обеспечение ООС,….;

17. организация и проведение государственной экологической экспертизы;

11. установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области ООС; 7. утверждение перечня должностных лиц ОГВ СРФ, осуществляющих региональный государственный экологический надзор;
14. подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об ООС;

20. организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры;

21. обеспечение населения достоверной информацией о состоянии ОС;

9. право организации и развития системы экологического образования и формирования экологи ческой культуры на территории СРФ;

16. участие в обеспечении населения информацией о состоянии ОС на территории СРФ;

 

22.образование ООПТ федерального значения,…., управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги РФ;

24. ведение государственного учета ООПТ, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости;

14. ведение Красной книги СРФ;

15. право образования ООПТ регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;

 

23. ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на ОС; 12. ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на ОС и подлежащих региональному государственному экологическому надзору;
25. экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на ОС;

26. экономическая оценка природных и природно-антропогенных объектов;

17. право организации проведения экономической оценки воздействия на ОС хозяйственной и иной деятельности, осуществления экологической паспортизации территории.
36. установление порядка выдачи комплексных экологических разрешений, внесения в них изменений, их переоформления и отзыва;

 Вот к такой централизации привели реформы системы управления. Теперь понятно, почему умирает природоохранная деятельность в муниципалитетах: денег ни на что нет, а при отсутствии полномочий по контролю, другими методами большинство управленцев не могут работать.

 А теперь продолжим рассмотрение полномочий по управлению водными ресурсами. Здесь всё просто. Полномочия города, района, городского округа равны, за исключением того, что район выполняет полномочия сельского поселения. Посмотрим эти полномочия: Статья 27:

  1. К полномочиям ОМС в отношении водных объектов, находящихся в собственности МО, относятся:

2) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;

3) осуществление мер по охране таких водных объектов;

  1. Полномочия в области водных отношений, установленныечастью 2 настоящей статьи, реализуются ОМС СП в случае закрепления законом СРФ за СП соответствующих вопросов местного значения, а в случае отсутствия такого закрепления реализуются ОМС МР.
  2. К полномочиям ОМС МР в области водных отношений, кроме полномочий собственника водных объектов, предусмотренныхчастью 1 настоящей статьи, относятся установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории МР, для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, и информирование населения об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на межселенных территориях в границах МР.

 Напомню, что: 1. Водные объекты находятся в собственности РФ, за исключением случаев, установленных частью 2 настоящей статьи.

  1. Пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности СРФ, муниципальному образованию, ФЛ, ЮЛ, находятся соответственно в собственности СРФ, муниципального образования, ФЛ, ЮЛ, если иное не установлено ФЗ.

А отсюда следует, что в собственности МО находится минимальное количество водных объектов. Ни одного ручья, речки точно нет. А это значит, что ни один глава муниципального образования не будет тратить деньги на водные объекты, так как это будет квалифицировано, как не целевое использование бюджетных средств.

Большинство прудов досталось нам из советского прошлого и состояние их плохое, много плотин размыто, пруды высохли. А поскольку глав администраций спрашивают в основном «за негативное воздействие вод» (прорывы плотин при паводках), то у многих возникает естественное желание ликвидировать и оставшиеся пруды, так как денег на их содержание нет.

Как же управляют водными ресурсами многочисленных речек и ручьёв в областях? Как отмечалось выше, это отделы водных ресурсов БВУ. Это примерно шесть!!! человек на область. Ясно, что на территориях они практически не бывают, но полномочия у них большие, в том числе и над администрацией области.

Не буду делать анализ полномочий по уровням власти. Все они сконцентрированы в РФ и СРФ. РФ большинство своих полномочий делегирует СРФ, но так как при делегировании полномочий не обеспечивается полное финансирование делегированных полномочий, то и выполняются они так же.

Я уже отмечал выше, что бюджетное финансирование с начала 2000-х годов ведётся на основе целевых программ.

Давайте посмотрим, какие же программы есть в РФ и в некоторых СРФ и ОМС расположенных в бассейне р. Дон.

 Российская Федерация.

На официальном сайте Минприроды найти программы не просто. Просматриваю все пункты меню и только на странице Росприроднадзора нахожу пункт ФЦП (федеральные целевые программы). Там два пункта:

1. Об утверждении плана реализации госпрограммы «Охрана окружающей среды на 2012–2020 годы» на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов. (Распоряжение от 24 сентября 2013 года №1720-р)

2. Программа "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012- 2020 годы"

Долго пытаюсь найти и открыть саму программу. (К слову, размещена программа в правовой системе Гарант.) Выясняется, что в программе несколько подпрограмм и программа по Байкалу является тоже подпрограммой: Программа включает шесть подпрограмм:

  1. Регулирование качества окружающей среды;
  2. Биологическое разнообразие России;
  3. Гидрометеорология и мониторинг окружающей среды;
  4. Организация и обеспечение работ и научных исследований в Антарктике;
  5. Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012–2020 годы;
  6. ФЦП «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012–2020 годы».

Найти, как открыть саму программу тоже не просто. После нескольких попыток выхожу на перечень программных мероприятий. Их одиннадцать на всю страну. Приведу все:

  1. "Нормативно-правовое и научно-методическое обеспечение совершенствования регулирования в области охраны окружающей среды"
  2. "Информационно-аналитическое обеспечение совершенствования регулирования в области охраны окружающей среды"
  3. "Нормативно-правовое и научно-методическое обеспечение выполнения международных обязательств"
  4. "Совершенствование нормативного правового регулирования в части снижения негативного воздействия на атмосферный воздух"
  5. "Создание комплексной системы государственного регулирования оборота озоноразрушающих веществ и продукции, их содержащей, на территории Российской Федерации"
  6. "Ведение реестра углеродных единиц"
  7. "Совершенствование нормативного правового регулирования ликвидации прошлого экологического ущерба"
  8. Основное мероприятие 1.8 "Рекультивация территорий бывшего ОАО "Средневолжский завод химикатов" (г. Чапаевск)"
  9. Основное мероприятие 1.9 "Ликвидация прошлого экологического ущерба на архипелаге Земля Франца-Иосифа и иных приоритетных проектов в сфере ликвидации экологического ущерба от прошлой и иной хозяйственной деятельности"
  10. "Реализация проекта Международного банка реконструкции и развития "Развитие единой государственной системы экологического мониторинга"
  11. Основное мероприятие 1.11 "Захоронение промышленных отходов (взнос в уставный капитал ОАО "Полигон", г. Томск)"

Пока воздержусь от комментариев, посмотрим, что есть в областях.

 

Тульская область. В Правительстве области есть Министерство природных ресурсов и экологии Тульской области. В муниципальных образованиях подразделений, специалистов нет. На официальном сайте министерства программы я не нашёл. Но на странице правительства в разделе «Государственные программы» есть программы министерства. В меню три пункта с госпрограммой «Охрана окружающей среды Тульской области». Надо разбираться какая из них истинная. Путём сравнения текстов выясняю, что одна из них  самая «свежая».

В составе программы четыре подпрограммы:

  1. Подпрограмма "Экология и природные ресурсы Тульской области на 2014 - 2020 годы".
  2. Подпрограмма "Рациональное использование природных ресурсов Тульской области на 2014 - 2020 годы".
  3. Подпрограмма "Обращение с твердыми бытовыми отходами в Тульской области на 2014 - 2020 годы".
  4. Подпрограмма "Обеспечение реализации государственной программы". Основное мероприятие: "Осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации

Посмотрим основные мероприятия первой подпрограммы:

  1. Мероприятия, направленные на обеспечение экологической безопасности и качества окружающей среды:

1.1. Приобретение передвижного экологического поста контроля за состоянием атмосферного воздуха для администрации МО г. Новомосковск.

1.2. Обеспечение функционирования системы автоматизированного контроля за состоянием атмосферного воздуха на территории Тульской области.

1.3. Экспертное сопровождение мероприятий по экологическому надзору.

1.4. Проведение государственной экологической экспертизы объектов.

1.5. Проведение экспертизы результатов исполнения государственных контрактов

.....

  1. Мероприятия по повышению уровня экологического просвещения и образования.

4.1. Подготовка и издание материалов экологической направленности.

4.2. Проведение региональной научно-практической конференции.

4.3. Мероприятия по созданию и распространению социальной рекламы экологической направленности.

Посмотрим основные мероприятия второй подпрограммы:

......

  1. Мероприятия по охране и увеличению пропускной способности водных объектов:

2.1. Проведение изыскательских работ по благоустройству и берегоукреплению набережной р. Упы в черте г. Тулы.

2.2. Обследование территорий, подверженных подтоплению в период половодья, и разработка комплекса мероприятий по предотвращению их затопления.

2.3. Обеспечение реабилитации водных объектов, утративших способность к самоочищению, в т. ч.  проектно- изыскательские работы.

2.4. Культурно- технические работы на территории, прилегающей к памятнику природы "Бегичевский лес".

  1. Мероприятия по предотвращению негативного воздействия вод, обеспечению эксплуатационной надежности и безопасности гидротехнических. Здесь предусмотрено предпроектное обследование, разработка проектов капитального ремонта четырнадцати гидротехнических сооружений на территории области.
  2. Мероприятия по государственному мониторингу водных объектов:

4.1. Организация мониторинга дна и берегов водных объектов Тульской области. (Этот пункт меня особенно удивил!)

И это на всю область. Напомню, что в Тульской области протекают 1682 реки и речки, как постоянно текущие, так и пересыхающие, общей протяженностью 10 933 км. Большинство рек имеют длину менее пяти километров. Они составляют около 77 % всего количества водотоков.

( http://info.senatorvtule.ru/info/index.php)

Нет смысла тратить время на анализ остальных подпрограмм. Они составлены по такой же методике. Может в других областях лучше? Хотя, что то мне подсказывает, что так же – требования то одинаковы и пришли из Правительства Р.Ф.

А что же в муниципальных образованиях?

В администрации города Новомосковск летом 2015 года во время реализации проекта «Экспедиция «Великие реки России от истока до устья» мне сказали, что у них в штате нет ответственного за природоохранную работу, но есть общественная экологическая организация. С её представителями предложили пообщаться. В нормативных документах управления по земельным ресурсам есть пункт об участии в разработке программ, направленных на охрану окружающей среды.

Есть природоохранная программа на 2013-15 годы. В основном там два пункта:

- расширение перечня показателей вредных веществ, контролируемых системой АСК "Атмосфера" (с 5 до 8) и  увеличение количества постов с 3 до 5;

- организация сбора и  заключение договоров со специализированными организациями по утилизации отработанных ртутьсодержащих ламп.

Воронежская область. В правительстве области есть Департамент природных ресурсов и экологии. В отличие от Тульской области в него не входит лесная служба.  Мои попытки найти на официальном сайте правительства Воронежской области природоохранную программу были безрезультатны. В интернете нашлось несколько сайтов. Правовая система Консультант потребовала оформить заказ на скачивание программы, а с сайта консорциума Кодекс (http://docs.cntd.ru/document/430660669) загрузил программу, действующую не сентябрь 2016 года. В ней шесть подпрограмм:

  1. Регулирование качества окружающей среды.
  2. Сохранение биологического разнообразия.
  3. Воспроизводство минерально-сырьевой базы.
  4. Развитие водохозяйственного комплекса и использование водных ресурсов.
  5. Сохранение и воспроизводство охотничьих ресурсов.
  6. Обеспечение реализации государственной программы

Всё остальное тоже  сделано по единой методике и структуре.

 (Результаты деятельности по «предотвращению» и «мониторингу» я видел летом 2015 года, когда пена от загрязнений от Воронежа плыла до Ростовской области.)

Четвёртой подпрограммой предусмотрено выполнение следующих основных мероприятий:

4.1 "Осуществление мер по охране водных объектов"

Выполнение мероприятия предусматривает:

- проведение работ, направленных на увеличение пропускной способности рек, расчистка русел, дноуглубительные работы;

(Результаты такой «расчистки» я видел на реке Богучарка, когда после расчистки ситуация на реке ухудшилась. Старые омута цничтожены, а узкое русло за три года практически  замыто.)

4.3 "Восстановление и экологическая реабилитация водных объектов". Самое ценное, что я здесь увидел – это:

- обустройство родников. (Но, к сожалению не нашёл информации: как, где, сколько?)

4.4 "Защита от негативного воздействия вод".
Здесь так же перечислены мероприятия по капитальному ремонту гидротехнических сооружений и борьба с «негативными последствиями». Это то, что в условиях недостатка денег стимулирует на уничтожение прудов.

В общем, в Воронежской области примерно  такая же картина, как и в Тульской.

А что же в муниципальных образованиях?

В Богучарском и Кантемировском районах в штате администраций есть по одному природоохранном работнику со специальным образованием и опытом работы. С областным подразделением налажено взаимодействие.

В Богучарском районе есть программа «Охрана окружающей среды и природных ресурсов Богучарского муниципального района» на 2013-16 годы. В ней шесть мероприятий:

  1. Оформлениеправа собственностина бесхозяйные ГТС.
  2. Разработка проектно – сметной документации и капитальный ремонт гидротехнических сооружений;
  3. Озеленение территории муниципального района;
  4. Обустройство площадок и установка контейнеров для сбора ТБО.
  5. Обустройство родников.
  6. Расчистка русла рек Богучарка и Л. Богучарка

Программа составлена по той же методике, но в упрощённой форме.

В Кантемировском районе программу не нашёл.

Ростовская область. В области есть Министерство природных ресурсов и экологии, лесная служба в его составе. Есть государственная и областная программа: В госпрограмме так же пять подпрограмм. Структура и форма по единой методике.

А что же в муниципальных образованиях?

В области есть несколько межрайонных подразделений областного министерства.

В районной администрации Константиновского района есть ответственный сотрудник, которому поручили по совместительству «складывать бумаги» касающиеся охраны природы. Это бывший бухгалтер. Как мне признались в администрации, программу разработали для обоснования получения денег на одно мероприятие, остальные пункты написали для количества. Структура и форма программы по действующей методике.

Волгоградская область. В структуре правительства области есть комитет природных ресурсов и экологии. Лесная служба так же в него не входит. Найти природоохранную программу так же не просто.

Структура программы и перечень мероприятий примерно такой же, за исключением того, что здесь на много больше пунктов по строительству и капитальному ремонту гидротехнических сооружений и предотвращение негативного воздействия воды.

В администрации Октябрьского района природоохранные вопросы курирует заместитель главы администрации по строительству. Есть работник, которому поручают делопроизводство или отдельные возникающие вопросы. Программы нет – нет денег.

Вот к такому состоянию мы пришли в результате реформ за последние двадцать лет. Во всех четырёх областях и муниципалитетах ответственные работники признавались, что у них нет полного представления об экологической обстановке, состоянию рек на территории. Нет перечня мероприятий по решению экологических проблем на долгосрочный (20-50 лет) период. При смене кадров это приводит и приведёт к полной потере информации о состоянии территории, с учётом того что муниципалитеты фактически отстранены от этой работы.

Приведу пример из личной практики. 1993 году мы в городе утвердили комплексную природоохранную программу с включением всех природных сфер и всех мероприятий, которые мы считали нужными. По экспертной оценке на их реализацию потребовалось бы от 30 до 50 лет. Каждый год мы выполняли самые необходимые мероприятия, насколько хватало средств, оставляя и корректируя мероприятия. Но в 2000-е годы вынуждены были подчиниться требованиям по переходу на программно-целевой метод. Большинство пунктов программы исчезло (нет денег), общее представление тоже. А учитывая нашу Российскую практику с приходом нового лидера «менять команду», боюсь, что со временем «потеряется» и комплексная программа из столов сотрудников.

Оценкой сегодняшнего экологического состояния могут быть выступления на Госсовете посвящённому Году экологии в РФ 27 декабря 2016 года [7]:

В.В.Путин: «…. Я хочу это подчеркнуть, мы говорим о развитии экономики страны, но с упором на решение экологических проблем…. Понятно, что работа предстоит долгосрочная – на 20, на 30 лет и более……. Ключевой вопрос – достижение кардинального снижения выбросов вредных веществ в атмосферу, их сбросов в водоёмы и в почву…..

Половина городского населения живёт в условиях высокого уровня загрязнения воздуха….. Значительная часть поверхностных вод оценивается сегодня как «грязные» и «экстремально грязные». Семь процентов жителей не обеспечены качественной питьевой водой. Практически во всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель….

Важное направление – совершенствование системы экологической информации…. Данные о загрязнении окружающей среды фрагментарны и оседают в разных ведомствах, а так называемые сводные расчёты загрязнения воздуха проводятся в крупных городах всего лишь 12 регионов Российской Федерации…..

Мусор выбрасывают где придётся и как придётся, и такие свалки занимают почти 48 тысяч гектаров….

Далее – …. активная вовлечённость граждан, общественных организаций в различные социальные проекты, в том числе в решение экологических проблем. Уже говорил: не нужно прятаться от людей в своих кабинетах…. Люди, безусловно, хотят знать и имеют право знать, и имеют право участвовать в экологических, просветительских акциях, в конкретных делах по улучшению качества жизни, по благоустройству домовых территорий, парков, скверов. Я просто убеждён: доверие к инициативам граждан, диалог и партнёрство с общественными движениями – очень важное условие формирования высокой экологической культуры в стране».

В.В.Жириновский: «Конечно, про мусор можно много говорить, но нужно переходить от «мусорной» экономики к «зелёной» экономике. И в органах власти надо вводить принципиально новую, современную систему экоуправления…. И основная доктрина должна быть, что человек не должен жить среди небоскрёбов,…..

Чтобы наши губернаторы и мэры городов могли влиять на решение важных проблем,…. – надо сделать вертикаль власти ещё более жёсткой, опустить её до главы поселения».

Прямо или косвенно,  приведённые факты говорят о провале экологической политики  в этой области.  Вот результат реформ системы управления  в этой области за 20 лет. Конечно с учётом накопленных до этого проблем.

А, что же делать? Я сторонник того, что всё зависит от системы управления. Поэтому надо совершенствовать систему управления.

Но об этом в следующий раз.

Литература.

  1. Конституция РФ
  2. ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ.
  3. Земельный кодекс РФ, ред. от 03.07.2016 г.

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773/

4..Водный кодекс РФ, ред. от 03.06.2006 г.

 http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=206517#0

  1. Лесной кодекс
  2. ФЗ Об охране окружающей среды.
  3. Речь В.В. Путина и др. на заседании Госсовета 27 декабря 2016 года посвящённому Году экологии в России в 2017 году. http://www.kremlin.ru/events/president/news/53602

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Анти-спам *